ANALISIS DE LA LEY 23.554 (DEFENSA NACIONAL)
Nota: la presente ley se analiza junto con el decreto 727/06 (Reglamentario).
I. DESARROLLO
El Art 1 de la Ley de Defensa Nacional (LDN), establece la finalidad de la norma. En su Decreto Reglamentario 727/06 (DR), no se ha considerado su regulación obviándose, además, el uso de la expresión “sin reglamentar”. En consecuencia, la reglamentación pertinente comienza a partir del segundo artículo, alterándose, por tanto, su correspondencia numérica con la Ley que regla.
En el Art 2, impone la idea de “la Nación en armas” al comenzar refiriendo que la Defensa Nacional (DN), en primer orden, requiere la integración de todas las fuerzas del país (entiéndase económicas, productivas, etc.) para el sostenimiento operativo/logístico del esfuerzo bélico que implica el empleo del Instrumento Militar ante un conflicto bélico. Establecido ello, define a la DN propiamente dicha con tres parámetros: medios que se emplean (FFAA), origen (geográfico) de la agresión (externa) y finalidad. Al desarrollar este último concepto, es importante notar que cuando habla de “proteger la vida y la libertad de sus habitantes”, la LDN lo hace frente a las agresiones externas que requieran el empleo de las FFAA. Lo expuesto se condice con la Ley de Seguridad Interior (LSI), que también refiere a resguardar “la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes”, aunque sin especificar frente a qué tipo de agresiones, pero indicando que, en esa misión, se emplearán las FFPP y SS.
El Art 3, menciona la existencia de un proceso de planeamiento y ejecución para prevenir y superar los conflictos. Parecería que cuando se emplea la expresión “prevenir” los conflictos, no es sólo desde el punto de vista de la prospección sino de su resolución temprana. La previsión prospectiva siempre debe existir; aun cuando el conflicto no pueda ser resuelto. Sin embargo, este detalle pareciera haber sido tomado en forma semántica y no conceptual. El DR resalta el papel del CODENA en ese proceso de planeamiento y ejecución.
En el Art 4 remarca, sin especificarla, la existencia de una diferencia fundamental entre Seguridad Interior y Defensa Nacional. El DR agrega el concepto que menciona la Ley 24.059 respecto a los condicionantes de la intervención de las FFAA en la Seguridad Interior.
El Art 5 especifica el ámbito de la Defensa Nacional, que abarca
- Espacio terrestre continental e insular soberano.
- Espacio marítimo soberano.
- Espacio aéreo soberano.
- Sector Antártico Argentino
- Ciudadanos y bienes en terceros países.
- Ciudadanos y bienes en aguas internacionales.
- Ciudadanos y bienes en espacio aéreo internacionales.
Este texto le impone una amplia zona de actuación a la Defensa Nacional y la hace participar en la protección de los ciudadanos y bienes argentinos (por ejemplo, las embajadas) en el exterior y en los ámbitos de jurisdicción internacional. No menciona el ciberespacio ni el espacio exterior.
Lo referido a ciudadanos y bienes argentinos en el exterior, en cierta forma, colisiona con el concepto de tener una política en la materia de carácter eminentemente defensiva, cuando aquello implicaría, necesariamente, la proyección del IM sobre territorio extranjero.
El Art 6 determina que la Defensa Nacional es un derecho y un deber para todos los argentinos, en el marco que establezcan las leyes. Este artículo no se encuentra reglamentado en el DR.
El Art 7 impone la responsabilidad de la determinación de la Política de Defensa Nacional (PDN) al “Sistema de Defensa Nacional”, como un proceso de elaboración permanente. El DR focaliza esta actividad en el CODENA, que es convocado eventualmente. La norma se limita a establecer la necesidad de “actualización permanente” de la PDN de acuerdo a las necesidades del país.
En el Art 8, la LDN especifica claramente que el sistema de planeamiento a adoptar es por hipótesis de conflicto; y detalla su desarrollo:
- Determinar las Hipótesis de Conflicto.
- Determinar las Hipótesis de Guerra.
-Determinar las Hipótesis de Confluencia.
- Formular los planes para la preparación de la Nación ante el eventual conflicto (estrategia nacional) (incluyendo la movilización nacional.
- Formular los planes estratégico militar y estratégico operacional para el eventual conflicto.
Presentado el conflicto:
- Dirigir la guerra desde el nivel estratégico nacional, estratégico militar y estratégico operacional (se entiende que delega la conducción táctica); incluyendo la movilización nacional.
- Asegurar la ejecución de las operaciones conjuntas y combinadas.
- Controlar la posguerra.
El DR deja la responsabilidad de muchas de estas acciones en el CODENA e indica taxativamente que el Ministerio de Defensa cumple con el rol del SECODENA, con las responsabilidades de tiempo de paz, mientras no se convoque al CODENA.
Los conceptos hipótesis de conflicto, guerra y confluencia deben entenderse:
Hipótesis de Conflicto: suposición de un enfrentamiento, fundado en la evaluación y comparación
entre la actitud estratégica propia y la de otros actores estaduales, en relación a los respectivos intereses vitales, nacionales u objetivos nacionales.
Hipótesis de Confluencia: suposición de una probable concurrencia entre actores sobre la base de intereses y/u objetivos potencialmente coincidentes. Ello podría originar eventualmente la configuración y formulación de cursos de acción comunes, cooperativos, complementarios, etc.
Hipótesis de Guerra: hipótesis de conflicto, que, por la evolución de situaciones diversas e inciertas, y que pudiendo asumir distintos niveles de intensidad y formas de materialización, requiere la evaluación del potencial empleo del instrumento militar, en forma proporcional y gradual, sobre la base de las capacidades disponibles o a desarrollar.
En el Art 9, se detalla un sistema de Defensa Nacional amplio y abarcativo, aunque obviándose la inclusión del Poder Judicial. No obstante, el presente normando vuelve a retomar el concepto de integralidad del Art. 2, desde el momento en que la preservación de la existencia misma de la Nación, si bien es responsabilidad primaria del Gobierno Nacional, por sus implicancias y consecuencias, involucra a todos los actores del quehacer nacional.
El Art 10 detalla las responsabilidades del Presidente en su doble función de Jefe Supremo de la Nación y Comandante en Jefe de las FFAA. El DR continúa relacionando al CODENA con las normativas dispuestas en la LDN.
El Art 11 explicita las responsabilidades del Ministerio de Defensa. El DR las desarrolla en extenso.
El Art 12 reafirma la presencia de los conceptos de “hipótesis de conflicto”, “hipótesis de guerra” e “hipótesis de confluencia”, sin definirlas; y detalla las funciones del CODENA.
El Art 13 está derogado.
El Art 14 determina la conformación del CODENA. Al igual que en el Art 9 para el Sistema de Defensa Nacional, el único poder que no integra el CODENA es el Judicial; pero indica que el Presidente de la Nación puede invitar a formar parte de él a miembros de los otros poderes.
El Art 15 determina que la Inteligencia Estratégica Nacional de Defensa la proporciona el organismo de mayor nivel nacional de Inteligencia. En cuanto a la Inteligencia Estratégica Militar, indica que debe estar a cargo de un órgano específico (posteriormente creado con la denominación de “DNIEM” -Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar-). El DR hace hincapié que el sistema, de acuerdo a lo indicado en la Ley 24.059, no podrá contemplar aspectos de la Seguridad Interior.
Del Art 16 al 19, se dan las bases para delinear el Estado Mayor Conjunto, entendiéndose por tal a la máxima instancia castrense de asistencia y asesoramiento al Ministro de Defensa en materia Estratégica Militar; y órgano responsable de la conducción de las operaciones en tiempos de paz (sean éstas específicas, conjuntas o combinadas). Detenta para ello el control funcional de las FFAA. Es asimismo responsable de formular la doctrina conjunta, elaborar el planeamiento militar conjunto, dirigir el adiestramiento militar conjunto; y supervisar y controlar el planeamiento estratégico operacional como también la eficacia del accionar militar conjunto. En general, son funciones más de asesoramiento que de conducción. Su organización y funcionamiento tiene mayores precisiones en el DR.
En los Art 20, 21 y 22 se determina que las FFAA son el Instrumento Militar de la Defensa Nacional, se las identifica; y se dan las bases para su organización y funcionamiento, poniendo las mismas bajo dependencia directa del Ministro de Defensa, otorgándole una relación funcional con el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas.
En el Art 23, al hablar del Estado Mayor Conjunto, se quita de la cadena de comando al Jefe de Estado Mayor Conjunto. Por otro lado, no incluye al Comando Operacional de las FFAA por ser un organismo de creación posterior. Sin embargo, es un organismo que tiene funciones importantes para el funcionamiento habitual del IM.
En este Art 23 y en el 24, se habla de los Estados Mayores Generales específicos, de sus Jefes y de las responsabilidades que les competen.
El Art 25 establece la obligación de las personas a asegurar la Defensa Nacional; y menciona como sistemas para encasillar este derecho/deber, al servicio militar, desarrollado en el Art 26 y al servicio civil de defensa, desarrollado en el Art 27, artículos no reglamentados.
El Art 28 señala la conformación de los Teatros de Operaciones en caso de conflicto armado internacional. Al analizar el punto, debe recordarse que el Art 5 determina, en relación al Sector Antártico Argentino, que el Presidente puede establecer Teatros de Operaciones en la guerra.
Art 29 limita la autoridad del comandante del Teatro de Operaciones; en cuanto al mantenimiento de las autoridades civiles dentro del mismo.
El Art 30 hace referencia a las “zonas militares” que se establecen en tiempos de paz; para proteger determinados sectores del territorio nacional, con medios militares. Las unidades militares (incluyendo sus campos de instrucción) y los objetivos estratégicos entran dentro de este concepto. Por eso su custodia es un tema de Defensa Nacional.
El Art 31 recuerda que las FFSS, en el cumplimiento de algunas de sus funciones, integran el Sistema de Defensa Nacional. Si bien ya no dependen orgánicamente del Ministerio de Defensa, en su carácter de integrantes del Sistema de Defensa Nacional sí lo hacen de manera funcional. Sin embargo, todas estas responsabilidades dadas a las FFSS en relación a la Defensa Nacional deben ser revisadas a la luz de las nuevas dependencias y organizaciones.
El Art 32 determina que deben ser confeccionados los planes de movilización.
El Art 33 determina claramente que la Defensa Civil es una responsabilidad de la Defensa Nacional; no de la Seguridad Interior. Esto implica que la conducción de esta actividad debe estar en el ámbito del Ministerio de Defensa y no del Ministerio de Seguridad.
Debe interpretarse la Defensa Civil, como el conjunto de medidas y actividades no agresivas tendientes a evitar, anular o disminuir los efectos que la guerra, los agentes de la naturaleza o cualquier otro desastre de otro origen puedan provocar sobre la población y sus bienes, contribuyendo a reestablecer el ritmo normal de la vida de las zonas afectadas, conforme lo establezca la legislación respectiva.
El Art 34 indica una excepción a lo determinado por la Constitución Nacional respecto a que los contingentes armados no pueden hacer requisiciones. El artículo es importante por cuanto da las bases para las actividades de preparación territorial que debe hacer el Sistema de Defensa Nacional con suficiente antelación a una eventual guerra. Es decir, desde el momento en que se determina la hipótesis de guerra. Este artículo no se reglamentó. Cabe aclarar que está indicada la obligatoriedad de su reglamentación en la propia ley.
Los Art 35, 36 y 37 amplían los conceptos contenidos en el Art 34. No fueron reglamentados.
El Art 38 deroga las siguientes leyes:
Ley 16.970 (Bases jurídicas, orgánicas y funcionales para la preparación y ejecución de la defensa nacional)
Ley 17.649 (Defensa y Seguridad -Defensa Civil-Movilizacion
Ley 19.276 (Secretaria de Planeamiento y Acción De Gobierno
Ley 20.194 (Organismos del Estado)
Los Art 39 y 49 modifican la Ley 20.318 (Servicio Civil de Defensa).
El Art 41 modifica la Ley 19.101 (Personal Militar).
Los Arts 42, 43 y 44 modifica el Decreto ley 15.385/44 (Seguridad de Fronteras. La inclusión de estos contenidos relativos a la Seguridad de Fronteras en el marco de la presente Ley, demuestran que dicho aspecto pertenece al ámbito de la Defensa Nacional; no al de la Seguridad Interior. Incluso, uno de los instrumentos legales de la Defensa Nacional derivados de la LDN, otorga la responsabilidad de vigilancia del espacio aéreo a la FAA; y del espacio marítimo a la ARA; imponiendo de esta manera la presencia de las FFAA en esta tarea de Seguridad de Fronteras.
Los Art 45 y 46 indican que deben elaborarse las siguientes leyes (se indica en cada caso, entre paréntesis, su estado actual):
a) Leyes orgánicas de las Fuerzas Armadas que contemplen el planeamiento, logística, educación militar y accionar conjunto de las Fuerzas, su reestructuración y modernización. (No se elaboraron. Se mantienen las anteriores; aunque en relación a la reestructuración y modernización de los medios se elaboró la Ley 24.948 - Restructuración de las FFAA).
b) Ley orgánica de producción para la Defensa (No se elaboró).
c) Ley de organización territorial y movilización para la Defensa, incluyendo el Servicio Militar y Civil. (No se elaboró).
d) Leyes orgánicas para la Gendarmería Nacional y para la Prefectura Naval Argentina (No se elaboraron. Se mantienen las anteriores).
e) Ley sobre el Sistema Nacional de Información e Inteligencia, que contemple el control parlamentario. (Se sancionó la Ley 25.520).
f) Ley de secreto de estado (No se elaboró).
El Art 47 queda sin efecto por la sanción de la Ley 25.520.
Los Arts 48 y 49 mantienen vigencia, dado que no se elaboraron las leyes referentes a movilización, reservas y otras complementarias.
II. CONCLUSIONES
1. Sería adecuado modificar la que la Ley de Defensa Nacional (LDN) por estar desactualizados parte de sus contenidos; aunque otros mantienen vigencia. Asimismo, presenta un marco favorable para la política de Defensa Nacional sostenida por el espacio Iniciativa D.
2. Existen varios artículos importantes de la Ley que no fueron reglamentados en el DR/LDN. De todas maneras, hay que considerar que algunos de estos aspectos pueden haberse desarrollado en otros instrumentos legales complementarios de nivel Decreto / Resolución Ministerial.
3. El artículo 4 de la LDN indica tener siempre presente la diferencia fundamental que separa a la Defensa Nacional de la Seguridad Interior. Se debe resaltar la “complementariedad” de las FFAA con las FFSS; en tanto al nivel de la agresión como al empleo de los medios disponibles.
4. En función de la incorporación de los considerados delitos militares al Código Penal de la Nación, resulta imperativo incorporar algún miembro del Poder Judicial al CODENA.
5. La LDN incluye claramente dentro de la Defensa Nacional los siguientes campos de interés:
- Defensa Civil
- Seguridad de Fronteras
- Protección de personas y bienes privados y públicos argentinos en el exterior; y en espacios internacionales.
- Zonas Militares (instalaciones de unidades militares y objetivos estratégicos nacionales).
Por lo tanto, todos estos campos deberían desarrollarse en el marco del Ministerio de Defensa. Por otro lado, resultaría fundamental incluir en los ámbitos de la Defensa Nacional al ciberespacio; incluyendo su amplio espectro de utilización.
6. La LDN describe un sistema de planeamiento en base al método de “hipótesis de conflicto”; como así también establece conceptos claros para identificar los niveles de conducción del conflicto bélico (política - estrategia nacional – estrategia militar).
7. La LDN menciona varias leyes relacionadas con la Defensa Nacional, que deberían haber sido redactadas y sancionadas; y no lo fueron (en general, son las relacionadas con la preparación territorial, las reservas y la movilización). Asimismo, al no estar reglamentado el Art 34, no establece marco normativo para la formación de reservas y la movilización de las mismas, con lo cual cualquier reacción armada se vería limitada por los medios disponibles. También resulta necesario regular el servicio militar y el civil de la Defensa citado en el artículo 25.
8. El Art 30 de la LDN, al referirse a “zonas militares”, se relaciona con la LSI. Ésta determina en su Art 28 que todo atentado en tiempo de paz a una jurisdicción militar constituye una vulneración a la seguridad interior, mientras que en el artículo 29 impone como obligación de la autoridad militar preservar la fuerza armada y restablecer el orden dentro de la jurisdicción.
Al no reglamentarse el artículo 30 de la LDN ni los articulo 28 y 29 de la LSI, faltan precisiones. Por ejemplo, si por zona militar se considera sólo a los asientos de paz de las unidades militares; o también a todo lugar en el cual ya sea transitoriamente o en movimiento, se ubiquen elementos de las fuerzas de defensa nacional; en la forma de vivac, acantonamiento o convoy; dado que cualquier vulneración a esas fuerzas constituye atentado a la jurisdicción militar.
Tampoco se hace referencia a los objetivos estratégicos nacionales y militares que deberían ser objeto de especial atención para su seguridad.
9. El DR agrega a la norma que la agresión debe ser ejecutada por Fuerzas Armadas pertenecientes a otros Estados; criterio incluido sobre la definición de agresión establecida por la ONU en su Resolución 3314 – Art. 1º, que circunscribe aquella a la acción de fuerzas armadas de uno o varios Estados. No obstante, es dable señalar que la norma internacional, en su Art. 4º, especifica que ello no debe tomarse de manera exhaustiva por cuanto el Consejo de Seguridad podrá considerar como agresión la ejecución de otros actos. Por tanto, debería considerarse como agresión externa al uso de una Fuerza Armada por parte de uno o más Estados o de cualquier forma de acción que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas.
10. En los Arts. 20 a 24 determina que los Jefes de los EEMMGG del EA, la ARA y la FAA sólo guardan relación funcional del JEMCFFAA, entendiéndose por tal, a aquella que se establece entre elementos e individuos, para cumplir misiones especiales, o para llevar a cabo actividades o tareas que impongan adecuar las relaciones de comando existentes. Con ello resta autoridad de comando, pese a que luego en el DR le asigna tareas y responsabilidades como tal. Por ello, se aprecia que la relación de dependencia que marca la LDN debería ser la cadena de Comando: MINDEF – JEMFFAA – JJEEMMGG. Así la relación del JEMCFFAA con los JJEEMMGG debería ser de comando, entendiéndose por tal a la vinculación que otorga autoridad a un comandante respecto de los elementos puestos a su disposición para el cumplimiento de una misión.
11. El Art 30 refiere a “zona militar”, un concepto que a la luz de la práctica en cuanto al empleo del Instrumento Militar en materia de Defensa Nacional resulta ambiguo. Sería más esclarecedor el uso del concepto de “jurisdicción militar”, empleado en la LSI y considerada como potestad administrativa y/o disciplinaria que ejercen las autoridades militares conforme a los reglamentos vigentes; y como ámbito territorial militar.
