INICIATIVA I (INTELIGENCIA PARA LA LIBERTAD)
INTELIGENCIA Y CONSTITUCIÓN NACIONAL
Marco constitucional de la actividad de Inteligencia
“Decirles la verdad
para que o se alegren en los bienes o remedien los males”
Manuel Belgrano.
Consideraciones previas:
Iniciativa I (Inteligencia para la Libertad) es el esfuerzo institucionalizado de partidos políticos republicanos destinado a consensuar un programa en materia de Inteligencia, que pueda sostenerse como propuesta representativa del espacio de centroderecha en las próximas elecciones para proyectarse como política de Estado a nivel nacional.
Siguiendo los lineamientos ya establecidos en Iniciativa L (Seguridad para la Libertad) e Iniciativa D (Defensa para la Libertad), Iniciativa I parte de un concepto rector: todo el esfuerzo en la conducción política del país debe estar orientado a alcanzar y sostener la irrestricta supremacía de la Constitución Nacional, siendo función del Estado garantizar el estilo de vida basado en la Libertad que proponen los constituyentes desde 1853.
Entendiendo por Inteligencia al proceso racional que antecede la toma de decisiones consistente en reunir y analizar información a ese fin previendo escenarios futuros, se impone la necesidad de difundir el concepto de Inteligencia demostrando que es una cuestión de interés ciudadano que hace al buen funcionamiento de la República.
Para comprender el marco legal debe entenderse que el diseño de los sistemas de Inteligencia no se ajusta a un modelo único, se adaptan a la realidad y posibilidad de sus contextos. Debe quedar claro que no se trata aquí de replicar una misma experiencia sobre un producto predeterminado y gratificante, como puede serlo una franquicia de cualquier cadena comercial.
No obstante, se reconoce que cualquiera sea la categoría administrativa, los medios disponibles y el fin específico que se asigne a un sistema de Inteligencia su funcionalidad exige jefatura, un área de reunión y otra de análisis para sostener activo el denominado Ciclo de la Inteligencia.
Y en cualquier caso su soporte vital es el recurso humano. Inteligencia es una actividad que se basa enteramente en la capacidad del recurso humano. Por supuesto, se desarrolla mejor cuando se disponen de medios materiales, pero ni los más avanzados desarrollos tecnológicos pueden quitar centralidad al recurso humano, y por lo menos así seguirá siendo hasta tanto no se alcance la singularidad tecnológica (que algunos, como José Luis Cordeiro, profesor de la Singularity University, estiman ocurrirá alrededor del 2030).
De hecho, el recurso humano es tanto la fortaleza de todo Sistema de Inteligencia que se constituye en su mayor vulnerabilidad, así lo demuestran situaciones disfuncionales como el caso de Edward Snowden en la Agencia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos o las filtraciones de actas administrativas de la Agencia Federal de Inteligencia en la República Argentina.
Muy evidentemente, la deslealtad de conducción o personal es incompatible con la eficiencia del servicio. Luego, la lealtad es una cualidad que se supone en toda persona de bien pero se prueba con el tiempo. Este aspecto es preciso tenerlo en claro para valorar la importancia del marco legal y el rol de la conducción entendiendo que, con la modestia de lo posible, recomponer la eficiencia y credibilidad del Sistema de Inteligencia Nacional será un proceso largo que debe ser transitado cuidadosamente, yendo por etapas desde lo simple a lo complejo y trabajando desde el inicio.
Para el caso que nos ocupa, ese trabajo debe estar apuntado a ser un soporte permanente en la toma de decisiones del Poder Ejecutivo Nacional, sobre lineamientos profesionales que contribuyan al consenso racional que sustenta las políticas de Estado.
Al respecto, el Dr. José Ricardo Spadaro, Comandante General (RE) de Gendarmería Nacional (VGM), conciliando autoridad académica con experiencia profesional, en su libro “Derecho de Policía” (tomo II de “Inteligencia aplicada y Crimen Organizado”) en su anexo IV Bases para la Elaboración de una política criminal, hace -entre otras- estas observaciones que conviene tener presentes:
- La política de Estado se define en un plan que expresa cómo, dónde y con qué procedimientos, prioridades y recursos se adoptarán respuestas consensuadas a un asunto de gobierno.
- El diseño de la política comprende el proceso metodológico de conocimiento y evaluación de los datos implicados, para orientar los cursos de acción institucionales del Estado.
- No se plantan paradigmas importados, cuyos patrones de construcción cultural pueden ser substantivamente distintos, sin negar la importancia de los estudios comparados. El encanto de soluciones envasadas no parece ser la solución estable.
BREVE RESEÑA DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA
Para poder abordar el marco constitucional de la actividad de Inteligencia es preciso conocer mínimamente el desarrollo institucional de la actividad de Inteligencia.
Todas las personas, en tanto seres racionales, hacemos Inteligencia en forma cotidiana, desde el ama de casa que intenta llegar a fin de mes hasta quien dirige una empresa. Por supuesto la Inteligencia de Estado tiene una mayor complejidad, pero en esencia es siempre la misma simple cosa obedeciendo a una razón elemental explicada magistralmente por el General Sun Tzu hace 2.400 años, cuando en El Arte de la Guerra observó y enseñó que: "cada asunto requiere un conocimiento previo".
Es importante advertir que al momento de dictarse la Constitución Nacional (1853) la actividad de Inteligencia todavía no estaba institucionalizada en los Estados, pero no por ello era ajena a la práctica corriente de los distintos gobiernos, especialmente en asuntos militares y diplomáticos aunque también en otros ámbitos.
De hecho, la Nación Argentina contó desde sus inicios con sistemas de Inteligencia, siendo el ejemplo más destacado la red de espionaje implementada desde 1815 por el Director Juan Martín de Pueyrredón y el General José de San Martín (guerra de zapa), para informarse y desinformar al enemigo en los preparativos del cruce de Los Andes. Es en ese contexto, con San Martín obrando como un aplicado discípulo de Sun Tzu, que recordamos a José Antonio Álvarez Condarco, por simbolismo más que cronología, como el primer agente de Inteligencia argentino.
Si bien la actividad de Inteligencia tiene una antigüedad milenaria, su desarrollo institucional comenzó a darse en Europa transitando la segunda mitad del Siglo XIX. Fue a instancias del Coronel Pablo Ricchieri que ese proceso se inició en Argentina con la creación en 1901 de la “5ª División”, el primer servicio de Informaciones del Ejército Argentino.
Sobre la experiencia de la Segunda Guerra Mundial, el desarrollo teórico e institucional de la actividad de Inteligencia fue potenciado a partir de 1945 con los avances conceptuales del Profesor Sherman Kent trabajando por encargo del Presidente de los Estados Unidos Harry Truman. Desde entonces no ha dejado de expandirse el campo de la Inteligencia dando lugar a distintas especialidades.
En 1946 el Presidente Perón, hombre de Inteligencia Militar, dispuso por Decreto la creación de la Coordinación de Informaciones del Estado, que en 1956 pasó a llamarse Secretaría de Inteligencia de Estado. En el año 2001, luego de un gran trabajo parlamentario consensuado por las distintas bancadas representadas en el Congreso de la Nación se aprobó la Ley 25.520 de Inteligencia Nacional, también conocida como “Ley Toma”, por el impulsor de la iniciativa Miguel Ángel Toma. La SIDE pasó entonces a llamarse Secretaría de Inteligencia y a operar con un marco legal moderno y enteramente democrático. Luego del colapso del Sistema de Inteligencia Nacional ocurrido a finales del 2014, la ley 27.126 le introdujo algunas reformas y otro cambio de nombre: Agencia Federal de Inteligencia (AFI).
INTELIGENCIA Y CONSTITUCIÓN NACIONAL
Sancionada en 1853 la Constitución Nacional organiza bajo la forma representativa, republicana y federal el gobierno de la Nación Argentina.
Ciertamente no hay ni podía haber entonces alguna norma constitucional que refiera expresamente a la organización y funcionamiento de los servicios de inteligencia, no obstante lo cual la sola elección de la forma republicana impone directivas tácitas pero insoslayables y que adquieren mayor relevancia en combinación con la forma federal adoptada.
La división del poder en tres funciones, legislativa, ejecutiva y judicial determina que el ámbito específico para la toma de decisiones de gobierno sea el Poder Ejecutivo. Claramente las atribuciones del Poder Ejecutivo Nacional otorgadas por los constituyentes argentinos afirman un rol de fuerte centralidad en el Presidente desde que lo define en el artículo 99 Inc. 1 como “el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país”. No hay duda que siendo esencialmente un decisor, el rol del presidente va más allá de ser un mero ejecutor de las leyes del país. Sus decisiones versan sobre asuntos civiles y militares, de Seguridad Interior, de Defensa Nacional, de Relaciones Exteriores, etc.
Para discernir el rol de los servicios de Inteligencia no basta con analizar las atribuciones del Presidente, es preciso reparar en un detalle significante que es el orden establecido por los constituyentes para tratar lo concerniente al Poder Ejecutivo.
Así la Sección Segunda el Capítulo Primero sobre el Poder Ejecutivo inicia definiendo en el Artículo 87 que: “El Poder Ejecutivo de la Nación será desempeñado por un ciudadano con el título de ‘Presidente de la Nación Argentina’". E inmediatamente, en el artículo 88 determina que el presidente puede ser destituido. Lo cual viene a corroborar el derecho de la Cámara de Diputados de acusar ante el Senado al presidente “por mal desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones; o por crímenes comunes”.
Conforme a la definición de Inteligencia como el proceso racional que antecede la toma de decisiones consistente en reunir y analizar información a ese fin previendo escenarios futuros, tomar decisiones irracionales, infundadas o incluso equivocadas califica como mal desempeño de las funciones de presidente.
Más aún, dado que toda la actividad de Inteligencia reconoce como uno de sus pilares la “disciplina del secreto”, es preciso observar que nuestra Constitución Nacional considera que hay secretos que merecen ser protegidos. Explícitamente lo dispone para el voto y para las fuentes de información periodística. Y esto basta para dejar claro que lo secreto no es ni remotamente sinónimo de espurio. Luego, implícitamente, es un valor sobreentendido en la organización nacional dispuesta por los constituyentes que determinados asuntos de Estado, por su propia naturaleza, imponen la necesidad de conservarse secretos. Y ello no lesiona a la publicidad de los actos de gobierno como característica de una República, simplemente conserva la racionalidad y discreción que requieren el manejo de la diplomacia, las fuerzas militares, la seguridad y otras cuestiones de importancia para el mejor cuidado de los intereses de la Nación.
Tanto así que un Presidente puede ser acusado ante el Senado y destituido por mal desempeño en el ejercicio de sus funciones si perjudica al país haciendo públicos secretos de Estado, pues en el mismo momento de asumir como tal se le exige, por el Artículo 93 del texto constitucional, prestar juramento de "desempeñar con lealtad y patriotismo el cargo de Presidente (o vicepresidente) de la Nación y observar y hacer observar fielmente la Constitución de la Nación Argentina".
Ahora bien, lo que aplica para el Presidente de la Nación también aplica para los gobernadores provinciales.
Ocurre que el federalismo definido por los constituyentes es una forma atenuada, pues sobre el molde de la Constitución de los Estados Unidos de América de 1787 se volcó la experiencia de la realidad argentina, especialmente la surgida de nuestras guerras civiles en las que, como bien explica Domingo Sarmiento en su Facundo, se produjo un acercamiento de ideas entre unitarios y federales.
En ese contexto se definió el alcance de las autonomías provinciales, imponiéndoles, a través del Artículo 5, la obligación de dictarse constituciones bajo el sistema representativo republicano; guardando, lógicamente, coherencia con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional.
Pero a la par de esas y otras obligaciones, mediante el Artículo 121 se reconoce que las provincias conservan todo el poder no delegado en la Constitución Nacional, lo cual implica que las decisiones de los gobernadores, al igual que las del presidente, deben ser racionales y fundadas como corresponde bajo la forma republicana. Por ende hace a la defensa de las autonomías provinciales contar con su propio servicio de Inteligencia, que en razón del federalismo atenuado por un Estado Nacional fuerte requiere la coordinación como parte funcional del Sistema de Inteligencia Nacional y respetando las distintas incumbencias.
Si la Constitución Nacional no hace mención alguna a los servicios de Inteligencia, tampoco impone ninguna limitación al presidente para organizar el Sistema de Inteligencia Nacional. Tampoco hay limitación alguna en los derechos y garantías que la Constitución Nacional reconoce a cada habitante, por cuanto los servicios de Inteligencia no son “policías del pensamiento”.
Lo hasta aquí expuesto permite afirmar la consideración de los servicios de Inteligencia como un atributo de la soberanía del Estado que hace al buen funcionamiento de la República. Sólo aquellos países que deciden su destino por sí mismos necesitan contar con servicios de Inteligencia, los países sometidos no los necesitan porque simplemente se limitan a obedecer a quienes toman las decisiones.
En tal sentido, no cabe ninguna duda que el mandato constitucional es sostener la voluntad de ser y prevalecer de la Nación Argentina como república independiente.
INTELIGENCIA Y CONVENIOS INTERNACIONALES CON JERARQUIA CONSTITUCIONAL.
Los convenios internacionales con jerarquía constitucional han sido tratados por Iniciativa L (Seguridad para la Libertad) en el documento TRATADOS INTERNACIONALES Y SEGURIDAD INTERIOR, cuya lectura se recomienda.
Estos convenios internacionales no hacen referencia a la Inteligencia gubernamental como ámbito de específico control internacional con la modalidad de acuerdo entre países. Sin embargo, algunos de ellos mencionan aspectos que, por confusión de conceptos entre “inteligencia” e “investigación”, se encuentran profusamente tratados en la Ley 25.520; y han sido instalados en la percepción de la ciudadanía, por falta de conocimientos, como pertenecientes a ese ámbito.
Esos puntos son los tres siguientes:
1. Disposiciones relativas a la privacidad de las personas; y a la inviolabilidad de sus comunicaciones privadas.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, en su Art IX determina que: “Toda persona tiene el derecho a la inviolabilidad de su domicilio”; y en el Art X que “Toda persona tiene el derecho a la inviolabilidad y circulación de su correspondencia”.
Por su parte, la Declaración Universal de Derechos Humanos, en el Art 12 aclara que “Nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia”.
Coincidentemente el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en el Art 17 indica que “Nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación”.
Estas disposiciones deben ser tenidas en cuenta especialmente en el ámbito de la Seguridad Interior, porque aplican a los habitantes del propio país parte.
2. Disposiciones sobre la libertad de conocimiento, contrapesada por cuestiones de seguridad pública.
En la Declaración Universal de Derechos Humanos, Art 19, se dice que “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.
En la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Art 13 dice que “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”; pero aclara que “El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”.
El mismo concepto en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que en la Parte II, Art 19, párrafo 2, repite: “Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”; pero aclara que “El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesaria para: a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás; y b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”.
Se entiende que por protección de la seguridad nacional puede imponerse la prohibición de conocer o hacer circular cierta información (es decir, el carácter de “secreto” de la información).
3. Prohibición de la tortura para “obtener información”; con hincapié en la prohibición de invocar razones “superiores”.
El Art 1 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes indica que “se entenderá por el término ‘tortura’ todo acto por el cual se inflija intencionadamente a una persona dolores o sufrimientos graves, ya sean físicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero información o una confesión…”.
En el Art 2, Inciso 2, detalla que “En ningún caso podrán invocarse circunstancias excepcionales tales como estado de guerra o amenaza de guerra, inestabilidad política interna o cualquier otra emergencia pública como justificación de la tortura”.
En el Art 10 indica que “Todo Estado Parte velará por que se incluyan una educación y una información completas sobre la prohibición de la tortura en la formación profesional del personal encargado de la aplicación de la ley” y que “incluirá esta prohibición en las normas o instrucciones que se publiquen en relación con los deberes y funciones de esas personas”.
En el Art 11 detalla que Todo Estado Parte mantendrá sistemáticamente en examen las normas e instrucciones, métodos y prácticas de interrogatorio… a fin de evitar todo caso de tortura”.
Conclusiones:
Es sabido que un significativo volumen de la información necesaria para la Inteligencia Nacional (incluso para la Inteligencia Estratégica Militar en tiempos de paz) es pública; proveniente de fuentes abiertas. Se obtiene sin necesidad de ningún procedimiento subrepticio. Luego teniendo en claro que las reglas de la “investigación de Inteligencia” no siguen los mismos fines ni reglas de la “investigación Judicial, es dable observar que las disposiciones de los convenios internacionales apuntan más a la función de “investigación”, propia del ámbito de la Seguridad Interior; actividad diferente también de la “inteligencia criminal”. De allí resulta que más que apuntar a regular la actividad de “inteligencia”, lo que se busca regular con detalle es la actividad de “investigación judicial”; que, si no es controlada, puede dar lugar a peligrosas situaciones contra la libertad individual.