ANALISIS DE LA LEY 24.059 (SEGURIDAD INTERIOR)

 

 

OBSERVACIÓN PRELIMINAR

 

Conforme a su propósito, Iniciativa L (Seguridad para la Libertad) sostiene un enfoque de estricto realismo político en el análisis de los instrumentos jurídicos, materiales y humanos que hacen a la Seguridad Interior. Por lo que se dirige a discernir y proponer aquello que resulte factible en el escenario político tal como se presenta y conforme al contexto general del país a fin de evolucionar ordenadamente hacia una propuesta superadora. Ello significa analizar la Ley de Seguridad Interior -y cualquier otra- atendiendo a que con ella deberá desenvolverse desde el primer momento de una eventual gestión.

 

 

1. INTRODUCCIÓN

 

a. El presente trabajo analiza la Ley 24.059 de Seguridad Interior desde los principios que sustentan los partidos políticos que integran “Iniciativa L”. En tal sentido el concepto básico de “Iniciativa L” es que la Seguridad Interior consiste en garantizar el estilo de vida propiciado por la Constitución Nacional.

 

Complementando tal principio básico, en el ámbito de Seguridad Interior se consideran también las ideas, principios y valores que definen al espacio político del Centro a la Derecha.

 

b. Cabe aclarar que, simultáneamente se analizarán también las disposiciones del Decreto 1273/92 (Reglamentario).

 

c. El objeto que persigue este estudio es comprender los principales aspectos de la Ley de Seguridad Interior; a la luz de los principios enunciados y de la situación actual de la Seguridad Interior en la República Argentina. Para ello es preciso tener en cuenta la complejidad del plexo legal involucrado, del que participan -entre otras- las siguientes normas: 

 

1. Ley 20.416 (Servicio Penitenciario Federal)

2. Ley 18.711 (Jurisdicción de las Fuerzas de Seguridad)

3. Ley 13.398 (Ley general de Prefectura Naval Argentina) y Decreto 6221/71 (Reglamentario)

4. Ley 19.349 (Ley orgánica de Gendarmería NA) y Decreto 1669/2011 (Reglamentario)

5. Decreto 660/1996 (Modificación de la Administración Nacional) (Transferencia de PNA y GNA)

6. Decreto Ley 333/1958 (Estatuto de la Policía Federal Argentina)

7. Decreto 853/2000 (Convenio Policial Argentino)

8. Ley 26.102 (Seguridad Aeroportuaria. Incluye la “Ley Orgánica” de la PSA)

9. Decreto 1993/2010 (Creación del Ministerio de Seguridad. Le transfiere las FFSS y PP)

10. Ley 25.520 (Ley de Inteligencia Nacional)

11. Ley 11.179 (Código Penal de la Nación Argentina)

12. Ley 27.063 (Código Penal Procesal de la Nación)

13. Ley 23.737 (Estupefacientes)

14. Decreto 684/62 (Ratifica la adhesión de la República Argentina a INTERPOL)

15. Ley 24.186 (Aprobación del Acuerdo con INTERPOL para instalar la oficina subregional)

16. Ley 23.544 (Defensa Nacional),

17. Decreto Ley 15385/1944. Ratificado por Ley 12913 (Creación de Zonas de Seguridad).

18.  

18)  Ley 25.188 Ética en el Ejercicio de la Función Pública.

19)             25.233 Anticorrupción.

20)            Constitución Nacional.

 

 

2. DESARROLLO

 

 

a. TÍTULO I; PRINCIPIOS BÁSICOS.

 

La Ley de Seguridad Interior contiene una serie de principios generales o básicos de distinto cariz.

 

1) En el artículo 1º, declara la existencia del “sistema de planificación, coordinación, control y apoyo del esfuerzo nacional de policía tendiente a garantizar la seguridad interior”; al que regula.  Respecto a lo cual el Artículo 2º del Decreto aclara que “esfuerzo de policía” es “la acción coordinada de los medios y organismos que dispone el Estado Nacional y los Estados Provinciales, comprensiva” de las previsiones para el empleo de Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad, a los fines del mantenimiento de la Seguridad Interior”.

 

2) El artículo 2º de la Ley define a la Seguridad Interior como “la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional”; un concepto plenamente coincidente con la definición de “Iniciativa L” según la cual “la Seguridad Interior consiste garantizar el estilo de vida propiciado por la Constitución Nacional”). El Decreto en su artículo 1º incluye a efectos del mismo fin las funciones de prevención y respuesta ante desastres naturales y antrópicos (“defensa o protección civil”), subrayando en ello la importancia de garantizar los “servicios públicos esenciales”.

 

3) El artículo 3º de la Ley proclama lo siguiente: “La seguridad interior implica el empleo de los elementos humanos y materiales de todas las fuerzas policiales y de seguridad de la Nación a fin de alcanzar los objetivos del artículo 2º”. La etimología del término “implica”, así empleado en la redacción del Art. 3º, debe interpretarse como el objetivo del legislador de involucrar en la Seguridad Interior a todos los elementos de los organismos señalados, comprometiendo a los mismos con las acciones que vayan a ejecutarse en pos de aquella. Cabe enfatizar que garantizar el estilo de vida propuesto por la Constitución Nacional no se circunscribe a los recursos estatales específicamente asignados a la Seguridad Interior.

 

Para los partidos políticos que integran Iniciativa L (Seguridad para la Libertad) el Estado, tal como debe sostener el monopolio de la violencia, debe mantener la unidad armónica de sus instituciones en pos de alcanzar y sostener la irrestricta supremacía de la Constitución Nacional. Este espacio político entiende inaceptable que el Estado sea conducido para anularse a sí mismo mediante contradicciones.

 

4) El artículo 4º de la Ley de Seguridad Interior  determina como ámbito geográfico de su aplicación a todo el territorio, las aguas jurisdiccionales y el espacio aéreo de la República Argentina. El Decreto Reglamentario, en su artículo 3º, remarca que las policías provinciales mantienen su jurisdicción geográfica legal.

 

5) Por el artículo 5º la Ley 24.059 se define como “ley convenio”, que requiere la adhesión de las provincias. Al presente todas las jurisdicciones han adherido por lo tanto no hay al respecto ninguna situación conflictiva.

 

6) El Decreto Reglamentario en su artículo 4º, ofrece un “glosario de términos” para interpretar y aplicar la Ley de Seguridad Interior. Se recomienda su lectura para estudio, conocimiento y aplicación.

 

 

b. TÍTULO II: DEL SISTEMA DE SEGURIDAD INTERIOR. FINALIDAD, ESTRUCTURA, ÓRGANOS, MISIONES Y FUNCIONES.

 

Describe al Sistema de Seguridad Interior. La extensión y detalle de los contenidos del “Título” refleja el interés que los legisladores manifestaron durante los debates parlamentarios por darle gran importancia a este sistema.

 

1) artículo 6º de la Ley establece el alcance objetivo del Sistema de Seguridad Interior. En este escenario el Art. 5º del Decreto Reglamentario regula ello especificando facultades y atribuciones conferidas al Ministerio del Interior, la obligatoriedad de confección de un documento anual relativo a la situación de seguridad en el país y aspectos relacionados, conformación de comisiones o grupos de trabajo en caso de surgir cuestiones de competencia entre las distintas jurisdicciones, la necesidad de coordinación entre los órganos de Inteligencia de las FF.PP. y FF.SS., la realización de consultas y acuerdos con el Ministerio de Defensa cuando la situación/necesidad lo amerite, la organización y despliegue de las fuerzas de origen federal, etc.

 

2) El artículo 7º de la Ley refleja esa responsabilidad de la política al establecer que el sistema lo integran el Poder Ejecutivo Nacional, los gobernadores provinciales (adheridos), el Congreso Nacional, los ministerios de Interior (léase ministerio de Seguridad creado por Decreto 1993/2010), Defensa y Justicia y PF, PSA, policías provinciales, GN y PNA.

 

3) A través del artículo 8º la Ley (modificada por el Decreto N° 1993/2010) determina que, por delegación del Presidente, el Ministerio de Seguridad “ejercerá la conducción política del esfuerzo nacional de policía”. En este punto cabe destacar el rol del Subsistema de Inteligencia Criminal dentro del Sistema de Inteligencia Nacional que debe ser considerado el principal vaso comunicante entre los sistemas de Seguridad y Defensa.

 

4) El artículo 9º crea el Consejo de Seguridad Interior para “asesorar” Ministerio de Seguridad. Le da después (Art.10) una serie de funciones, que exceden el simple “asesoramiento”; pues agrega responsabilidades ejecutivas. A continuación (Art.11) detalla su conformación, que está desactualizada a raíz de las modificaciones posteriores en la organización del PEN. El Consejo de Seguridad dicta su propio reglamento y no tiene limitaciones para convocar funcionarios nacionales y provinciales e invitar a personalidades de interés (Art.12).

 

Por su parte el artículo 6º del Decreto Reglamentario impone entre las responsabilidades ejecutivas del Consejo la tarea de proyectar y propiciar el tratamiento de leyes relacionadas con la Seguridad Interior; como así también la de implementar y mantener el Sistema Informático de Seguridad Interior.

 

5) El artículo 13 de la Ley, con criterio previsor, norma la eventualidad de constituir “Comité de Crisis” para conducir situaciones puntuales; y un Centro de Planeamiento y Control (Art.14) (permanente, orgánico de la “Subsecretaría de Seguridad Interior”) para asesorar en las crisis al comité (Art.15). Por su parte el Decreto Reglamentario, en su artículo 9º inc. 1,  detalla que: “La constitución del Comité de Crisis previsto en el artículo 13 de la Ley Nº 24.059, tendrá lugar cuando el Ministro del Interior lo considere necesario; en las situaciones referidas en los puntos a) b) y c) del artículo 23 de la citada Ley, o bien en el supuesto de la aplicación de la medida establecida por el artículo 6 de la Constitución Nacional, o configuradas las situaciones referidas en los artículos 28 al 30 y en el Título IV de la Ley, previa declaración, en este último supuesto, del estado de sitio”.

 

6) La Ley de Seguridad Interior en su artículo 14 fija como órgano de trabajo a la “Subsecretaría de Seguridad Interior”, señalando además que dependerá de ella el Centro de Planeamiento y Control y la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal.

 

Por su parte el artículo 10 del Decreto, asigna una gran cantidad de funciones a la Subsecretaría de Seguridad Interior, que pueden llegar a interferir con las del Consejo de Seguridad Interior. A riesgo de reiteración excesiva, es preciso remarcar que esas funciones son cubiertas actualmente por el Ministerio de Seguridad de la Nación a partir del Decreto 1993/2010. Además, da rango de Dirección Nacional al Centro de Planeamiento y Control, cuyas funciones fija en el Art. 11; entre las cuales se destaca la conformación de un Estado Mayor Coordinador permanente (se entiende que conformado por las distintas FFSS y FFPP). Por otro lado, fija las funciones de la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal (Art. 12) y el Decreto Reglamentario crea además la Dirección de Asuntos Técnico-Administrativos (Art. 10), cuyas funciones detalla en el Art.13.

 

7) A nivel provincial, el artículo 18 de la ley dispone la creación en cada provincia de un Consejo Provincial de Complementación para la Seguridad Interior. El Decreto (Art. 15), aclara que estos consejos deberán elevar al Ministerio de Seguridad los siguientes documentos:

 

- Previsiones de empleo de los medios y sus hipótesis de conflicto.

- Planeamiento normal para la prevención y represión del delito.

- Planeamiento para situaciones de crisis.

 

 

c. TÍTULO III: DE LOS CUERPOS POLICIALES Y FUERZAS DE SEGURIDAD DEL ESTADO NACIONAL.

 

Desarrolla una miscelánea de generalidades respecto a los cuerpos (fuerzas) policiales y fuerzas de seguridad del estado nacional.

 

La Ley habla de la cooperación obligatoria y supletoriedad entre las cuatro fuerzas (Art. 19), de su intervención obligatoria en caso de persecución o diligencias investigativas en jurisdicciones provinciales (con posterior comunicación fehaciente - Art. 20), la característica de “servicio permanente” de sus funcionarios (Art. 21) y su no empleo en situaciones no previstas en las leyes de la Nación (Art. 22). El Decreto en su Art.16 sólo agrega aspectos de forma.

 

 

d. TÍTULO IV: DEL EMPLEO DE LOS CUERPOS POLICIALES Y FUERZAS DE SEGURIDAD.

 

Desarrolla algunas generalidades, complementarias a las del Título anterior, para el empleo de los cuerpos (fuerzas) policiales y de seguridad.

 

En el Art, 23 la Ley fija las causas de intervención de fuerzas de seguridad y policiales nacionales fuera de su jurisdicción; aclarando en el Art. 24 que el gobernador es quien deberá requerir esta intervención en su provincia, salvo que se configure la intervención federal, el estado de sitio o lo requiera la justicia federal (instrucción corroborada en el  Decreto en el Art. 18). En el Art. 25 de la Ley se fija que las operaciones deberán estar a cargo de un funcionario político (subsecretario nacional o ministro provincial); o de una autoridad superior de las fuerzas federales.

 

El Art.19 del Decreto detalla además que en caso de ser la provincia quien requiera el empleo, deberán tomarse las medidas previas para el adecuado apoyo logístico.

 

 

e. TÍTULO V: DE LA COMPLEMENTACIÓN DE OTROS ORGANISMOS DEL ESTADO.

 

Regula la complementación de los órganos de Seguridad Interior con otros organismos del estado; aunque hace hincapié en el empleo de las FFAA, ya que sólo menciona la posibilidad de complementariedad con el resto de los organismos nacionales y provinciales en el caso de la “defensa civil” (Art. 26).

 

En relación a las FFAA, la Ley de Seguridad Interior determina los siguientes empleos:

 

- (Art.27) Ante requerimiento del Comité de Crisis, pueden emplearse en situaciones de Seguridad Interior medios de las FFAA de los servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte. Para ello debe haber un representante permanente del Estado Mayor Conjunto en la Dirección de Planeamiento y Control. El Decreto (Art. 21) aclara que la relación es de “apoyo”.

 

- (Art.28 a 30) En caso de agresión a una jurisdicción militar, (los debates parlamentarios que antecedieron la sanción de la Ley demuestran que los legisladores tenían bien presente el ataque del MTP al Regimiento de Infantería Mecanizado 3 de La Tablada el 23 de Enero de 1989)  las fuerzas de seguridad y policiales pueden apoyar a las FFAA; previa coordinación de los Consejos de Defensa y Seguridad Interior.

 

 

f. TÍTULO VI: DEL EMPLEO SUBSIDIARIO DE ELEMENTOS DE COMBATE DE LAS FUERZAS ARMADAS EN OPERACIONES DE SEGURIDAD INTERIOR.

 

Desarrolla brevemente la posibilidad del empleo de elementos de combate de las FFAA en la Seguridad Interior (de manera subsidiaria).

 

Según la Ley (Art.31 y 32), el Presidente de la Nación, si lo juzga conveniente, puede emplear elementos de combate de las FFAA para restablecer la Seguridad Interior; previa declaración del estado de sitio, con las siguientes condiciones: la conducción de las fuerzas queda a cargo del Presidente, se designa un comandante operacional de las FFAA para el ámbito territorial.

 

Párrafo aparte merece el Inc. c) del Artículo 32 de la ley, que reza; “Tratándose la referida en el presente artículo de una forma excepcional de empleo, que será desarrollada únicamente en situaciones de extrema gravedad, la misma no incidirá en la doctrina, organización, equipamiento y capacitación de las fuerzas armadas, las que mantendrán las características derivadas de la aplicación de la ley 23.554”. Este punto en particular refleja el prejuicio llevado a niveles de negligencia por parte de los legisladores, pues es un absurdo contrasentido la previsión de situaciones excepcionales de “extrema gravedad” disponiendo que los elementos que pueden ser convocados no tengan contemplado alcanzar un mínimo de capacitación y preparación específica para esas situaciones. De ninguna manera puede aceptarse que la excepcionalidad justifique la improvisación. Por otro lado, esas situaciones tienen muchos puntos en contactos con el rol que desempeñan las FFAA en las misiones de paz de la ONU como cascos azules.

 

Debe observarse que este título no es desarrollado en el Decreto. Es más, lo saltea; por eso en el Decreto se mencionan siete títulos (del I al VII); y en la Ley ocho (del I al VIII).

 

 

g. TÍTULO VII: DEL CONTROL PARLAMENTARIO DE LOS ÓRGANOS Y ACTIVIDADES DE LA SEGURIDAD INTERIOR.

 

Desarrolla el sistema de control de los órganos y actividades de la Seguridad Interior por parte del Congreso.

 

Entre los artículos 33 y 36 dispone la creación y funcionamiento de la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior, dándole amplias facultades para realizar investigaciones con apoyo judicial. En el artículo 37 se explica que este organismo deberá realizar anualmente dos informes: uno público y uno secreto. Ello muestra que los legisladores entendían la necesidad de mantener ciertas circunstancias en el ámbito reservado del Poder Legislativo y Ejecutivo de la Nación. El Decreto incorpora, más allá del contenido taxativo original, el control de los órganos y actividades de inteligencia; e incluye bajo el control de la Comisión Bicameral los órganos de inteligencia del Estado Nacional.

 

 

h. TÍTULO VIII: DISPOSICIONES TRANSITORIAS Y COMPLEMENTARIAS.

 

Desarrolla algunas disposiciones particulares.

 

En el Art. 38 la Ley deroga un artículo de la Ley de Defensa. En el Art. 39 dispone que la Policía Federal dependa orgánica y funcionalmente del Ministerio de Seguridad. El Art.40 hace referencia al presupuesto para implementar la norma, en los Arts. 41 y 42 hace referencia a la vigencia y limitaciones del Convenio Policial Argentino (Decreto 853/2000), en el Art.43 determina la consulta al Consejo de Seguridad Interior para reglamentar la Ley (cosa que se hizo), en el Art. 44 se cita la forma de adhesión de las provincias; y el Art.45 es de forma.

 

El Decreto sólo reglamenta el Art.40, detallando el proceder para la afectación y ejecución presupuestaria; incluyendo el eventual apoyo presupuestario a las provincias.

 

 

3. CONCLUSIONES

 

a. Uno de los aspectos más importantes que muestra la Ley de Seguridad Interior es el de definir y mantener claramente separados los ámbitos de la Seguridad Interior y de la Defensa Nacional; aun cuando esto es expresado con mayor precisión en los Considerandos del Decreto Reglamentario y también en la Ley 23.554 de Defensa Nacional.

 

b. Relacionado con el anterior punto, es asimismo de suma importancia la forma en que la Ley fija las posibilidades de empleo de las FFAA en el ámbito de la Seguridad interior; con un escalonamiento en el empleo de los medios militares que otorga gran flexibilidad a la conducción política. Ese empleo es:

 

1) Apoyo logístico a las operaciones de Seguridad Interior ante requerimiento del Comité de Crisis.

2) Defensa ante ataque a jurisdicción militar.

3) Empleo de los medios de combate, previa declaración del Estado de Sitio, ante la gravedad de la situación de Seguridad Interior.

 

c. Las dos principales disfuncionalidades que presenta la Ley, son:

 

1) La inadecuación de la estructura de Seguridad Interior expuesta por la Ley con la vigente, por la creación del Ministerio de Seguridad; que requirió readecuar organizaciones y funciones en la Ley de Seguridad Interior.

 

2) La recurrencia a organismos colegiados para la conducción de las actividades de Seguridad Interior, que en la práctica son llevadas adelante por los organismos ejecutivos del Ministerio de Seguridad.

 

d. Debe destacarse la precisión de la Ley para fijar la intervención de las fuerzas federales en el ámbito de las provincias; y el carácter de “ley convenio” de sus disposiciones.

 

e. Uno de los puntos de análisis a que da pie la Ley para eventuales propuestas, es la posibilidad de ampliar el Sistema de Seguridad Interior con un criterio de mayor interagencialidad y secuencialidad. La Ley pone el énfasis en el accionar de las fuerzas de seguridad y policiales; como así también en el momento de la prevención y, especialmente, de la conjuración del accionar delictivo. La complejidad de la obtención de un adecuado nivel de Seguridad Interior requiere la concurrencia de todos los medios aptos, no sólo los armados. De la misma manera, la obtención de la Seguridad Interior debe extenderse antes de la prevención (con la previsión); y después de la conjuración (con la rehabilitación del causante).

 

f. Resultaría conveniente utilizar la denominación única de “Fuerzas Policiales”; y no la alternancia de las denominaciones “Cuerpos Policiales” y “Fuerzas Policiales”.

 

g. La Ley esboza un sistema de planeamiento para la Seguridad Interior que requiere mayor desarrollo.

 

h. El abordaje que hace la ley de la “defensa civil” (o “protección civil”) como parte de la Seguridad Interior, es un concepto a estudiar, porque en la idea de la Seguridad Interior subyace la presencia de una voluntad inteligente (el delincuente) que se enfrenta y afecta los derechos del resto; lo que no sucede en el caso de las catástrofes, ya sean naturales o antrópicas. La tarea también guarda relación con el ámbito de la defensa, pues es similar a la actividad bélica denominada “control de daños zonal”; y porque, más allá de algunas organizaciones específicas (como los cuerpos de bomberos), ante una catástrofe el empleo mayoritario es de los medios de las FFAA remanentes. En cambio, los medios de las FFSS y PP seguramente van a estar más afectados a sus tareas específicas. Tal vez el ámbito de conducción de esta tarea, que reúne medios de la Seguridad Interior y la Defensa Nacional, sea propio de las responsabilidades del Ministerio del Interior.

 

j. El Decreto omite reglamentar el Título VI de la Ley de Seguridad Interior, lo cual es una falencia notoria de prevención dada la gravedad de los supuestos contemplados.

 

k. La Ley no cita la “seguridad de fronteras”; que es considerada por la Ley de Defensa Nacional y tiene un rol importantísimo en la Seguridad Interior.

 

Por último, tal como se advirtió al comienzo, la legislación sobre Seguridad Interior requiere labor parlamentaria. Excede los alcances de este trabajo y esta etapa de Iniciativa L (Seguridad para la Libertad) anexar un proyecto de ley, entre otras razones porque deben analizarse distintas alternativas como la posibilidad de reordenar toda la materia en un Código de Seguridad Interior.